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Il condizionamento politico dei donatori: buoni propositi o nuovo colonialismo?

Jokin Alberdi Bidaguren
Pueblos – 19/09/2004

In seguito ai processi di decolonizzazione e consolidamento dei nuovi stati africani a sud del Sahara, è diventato evidente il fallimento del modello politico occidentale nel continente nero. Durante le decadi degli anni ‘60 e ‘70, il monopartitismo presidenzialista e gli abusi di potere sono diventati la norma generalizzata di questi nuovi Stati, indipendentemente del loro carattere filo-capitalista o marxista leninista. La concorrenza Est-Ovest per il controllo degli Stati africani è stata sostituita, negli anni ’90, dal ruolo attivo della comunità internazionale nella promozione delle democrazie formali africane. In questo nuovo mondo unipolare non c'era posto per qualunque altro progetto politico che non fosse questo. Tuttavia, l'adozione di sistemi di democrazia formale non necessariamente ha comportato la stabilità politica di questi paesi.

Di fronte ad alcuni risultati, come una certa trasparenza nelle campagne elettorali e l'aumento della rappresentatività delle donne negli incarichi di responsabilità politica, bisogna sottolineare una lunga serie di fattori che contribuiscono a quell'instabilità. Tra questi fattori, che ostacolano il consolidamento dei processi democratici iniziati nell'era del post guerra-fredda, possono citarsi la privatizzazione dello Stato e la sua incapacità di garantire i servizi di base, le lotte per il controllo del potere e delle risorse, il mancato soddisfacimento delle aspettative popolari, la debolezza dei movimenti d’opposizione, la disuguale distribuzione della proprietà della terra come eredità del passato coloniale e la mancanza di partecipazione politica e di legittimità delle istituzioni formali dello Stato.

La questione della governabilità

Ovviamente, i cambiamenti politici avvenuti hanno avuto un impatto sulla riflessione teorica intorno alla democrazia e all'attuale conformazione degli Stati africani. A detrimento di altri punti di vista più sostanziali e sociali della democrazia, la posizione egemonica è occupata dal pensiero neoliberista, che diffonde una concezione universale della democrazia liberale.

Questa concezione puramente istituzionale, che si basa sull'idea del patto tra élite per garantire le riforme economiche destinate alla stabilità degli investimenti ed al funzionamento del libero mercato, domina la realtà attuale degli Stati africani. Solo alcune critiche verso i nuovi Stati post-coloniali, che preconizzano la mancanza di responsabilità dei nuovi governanti "democratici", stanno avendo un certo successo in questi dibattiti accademici (1)

Quest’inevitabile accettazione della democrazia rappresentativa occidentale, come modello di riferimento per il continente nero, sta riducendo i dibattiti sulla democrazia africana alla questione della governabilità. La discussione si limita ad affrontare una visione strumentale della governabilità, intesa come capacità istituzionale di migliorare il settore pubblico e cornice legale necessaria per la stabilità del mercato, di fronte ad un visione finalistica, che intende la governabilità come il rispetto dei diritti umani e la responsabilità e la trasparenza nell'esercizio del potere, nell’ambito di alcuni Stati costituzionali democratici. Qualunque altro apporto, rispetto all'idea della democrazia, che provenga tanto da riflessioni sull'identità africana come da discorsi di giustizia sociale e lotta popolare, non ha spazio alcuno in questa nuova discussione sulla governabilità.

Il condizionamento politico

Le idee del condizionamento economico e politico (2) appaiono legate a tale gruppo di teorie egemoniche su democrazia e governabilità. Per condizionamento s’intende la pratica dei donatori di subordinare l'aiuto ufficiale allo sviluppo ad una serie di condizioni che i paesi riceventi l'aiuto devono previamente accettare. Ovviamente il contenuto del condizionamento non è uniforme ed ha subito un'evoluzione storica.

Durante gli anni della guerra fredda si produsse, attraverso il cosiddetto condizionamento semplice, un aumento progressivo del grado di ingerenza da parte dei paesi donatori che, dall’appoggiare piccoli progetti concreti senza quasi impatto sulle politiche pubbliche dei governi dei paesi riceventi, passarono a canalizzare i loro aiuti attraverso i programmi-paese che, questi sì, diminuivano la capacità decisionale dei governi del Sud. In questa fase, la cooperazione internazionale ed il trattamento economico e commerciale preferenziale erano subordinati all’affinità ideologica tra il paese ricevente ed il blocco donante (capitalista o comunista).

Negli anni ‘80, sorse la prima generazione di condizionamento complesso o condizionamento economico, consistente nella promozione di politiche di aggiustamento strutturale in paesi con alti livelli di debito estero, che dovevano accettare le condizioni di riforma delle loro politiche economiche, dettate dagli organismi finanziari internazionali, all’interno della logica del cosiddetto Consenso di Washington.

Il ventaglio del condizionamento complesso si amplia, durante la decade degli anni ’90, alla sfera politica. Con il Consenso di Santiago, o Neo-consenso di Washington, i donatori, come complemento al precedente condizionamento economico, esigono da coloro che ricevono aiuti internazionali, determinate riforme istituzionali orientate a garantire il rispetto delle libertà democratiche e dei diritti umani, il buon governo, lo Stato di diritto e la riduzione della corruzione. In questo modo gli attori governativi, quelli transnazionali e gli organismi multilaterali mettono in moto una serie di politiche che hanno per oggetto l'istituzionalizzazione di regimi democratici all’interno delle frontiere di alcuni Stati suppostamente sovrani.

Lo strumento impiegato dai paesi del Nord per dare impulso a queste riforme politiche è la cosiddetta assistenza per la democraticizzazione, che si è concretizzata in differenti livelli di intervento degli organismi internazionali e dei paesi donatori nei paesi in fase di riabilitazione post-bellica e/o di transizione politica: assistenza ai processi elettorali, formazione ed aiuto tecnico alle istituzioni di nuova costituzione, formazione e consulenza a ONG e investigazioni sulle violazioni dei diritti umani commesse sotto governi autoritari.

Condizionamenti buoni e condizionamenti cattivi?

Tradizionalmente, da parte del pensiero progressista, si è concepito il condizionamento politico come una nuova forma di ingerenza dei paesi occidentali nei paesi poveri, cioè, come una nuova modalità di colonialismo. Senz’intenzione di assumere una posizione contraria, pare obbligatorio operare un distinguo (3) tra il condizionamento politico classico, ispirato ad alcuni principi apertamente coattivi e punitivi, ed il condizionamento "positivo", basato su un dialogo politico tra donatori e riceventi, che cerca di impedire che le crisi di governabilità sbocchino in rotture dei processi democratici.

Il condizionamento "negativo" richiede un prerequisito per l'accoglienza dell'aiuto, soggetto agli interessi geostrategici e di politica estera del donatore ed alla corretta applicazione delle politiche economiche raccomandate dagli organismi internazionali (tanto politiche di aggiustamento strutturale come i sempre più popolari programmi strategici di riduzione della povertà). Mentre invece, il condizionamento politico "positivo" sarebbe concepito più come un obiettivo di sviluppo, giacché pretende di incrementare l'efficacia dell'aiuto concentrandolo su quei paesi che dimostrano un impegno genuino per migliorare la governabilità democratica.

In questo secondo caso, il condizionamento non si fonda tanto sull'arbitrarietà di alcuni donatori, che concedono aiuti in funzione di una percezione soggettiva circa il compimento di alcuni standard democratici minimi esigibili dai riceventi, bensì nella direzione reale del cambiamento politico avviato. Sorge così un nuovo stile di diplomazia impegnata nel futuro dei paesi in via di sviluppo, che presuppone di interpretare il condizionamento politico non necessariamente in senso negativo. Ciò nonostante, tale nuova forma d’intendere il condizionamento politico continua a raccogliere critiche, poiché questo continua ad essere visto come un nuovo sistema di tutela dell’Occidente sul continente africano.
 
Quest’argomento della tutela, benché possa essere valido, continua ad essere fragile giacché, trasferendolo all'ambito non governativo, può spingere a presupporre che la solidarietà politica dei movimenti sociali occidentali, intesa ad organizzare e rafforzare la partecipazione delle comunità africane, è un tantino ipocrita, nella misura in cui promuove una situazione ideale nel Sud che appena esiste nella realtà delle società del Nord.

Il fallimento dell'assistenza per la democraticizzazione

A margine del dibattito su buoni e cattivi condizionamenti, cosa certa è che la pratica del condizionamento politico e dell’assistenza per la democraticizzazione sta fallendo nella maggioranza dei casi.

In primo luogo, la sua visione a breve termine sta impedendo di articolare programmi per la democraticizzazione profonda, sia negli Stati, sia nelle società africane. Solamente si attua nella fase iniziale delle transizioni politiche e negli aspetti congiunturali. In secondo luogo, si sta generando una dipendenza dei paesi assistiti, poiché i donatori non hanno tenuto in conto né la sostenibilità delle azioni intraprese, né il necessario protagonismo dei riceventi. In terzo ed ultimo luogo, l'omissione delle dimensioni storiche e culturali dei processi politici africani sta comportando una forte delegittimazione delle transizioni democratiche iniziate in Africa in questa nuova era di post guerra-fredda.

Nei processi africani di democraticizzazione degli anni ‘90 non si è tenuto conto di altre versioni tradizionali ed emancipatrici di democrazia, per tanto non c'è neppure stato spazio per formule alternative di solidarietà politica. Questo nuovo intento di appoggiare e rafforzare i cambiamenti politici genuini intrapresi da alcuni paesi, dovrebbe andare oltre la democrazia rappresentativa e combinarsi con gli elementi positivi ereditati dalla partecipazione sociopolitica delle precendenti rivoluzioni popolari di alcuni dei paesi africani e delle buone pratiche democratiche delle istituzioni indigene o tradizionali.
 
In definitiva, una nuova forma di assistenza per la democraticizzazione e solidarietà politica dovrebbe essere ispirata ad un dialogo politico esente da imposizioni esterne, e dovrebbe scommettere su una reinvenzione della democrazia africana che tenesse conto delle peculiarità proprie storiche e culturali. La democraticizzazione africana va oltre il rafforzamento dell'architettura istituzionale dei suoi Stati, richiede una ridefinizione dei soggetti politici, una risoluzione del conflitto tra Stato moderno ed autorità indigene, che sia più adatta alla realtà africana, un’articolazione di un sistema democratico a partire dalla tradizione democratica africana... Ma questa è farina d’altro sacco.



* Jokin Alberdi Bidaguren è ricercatore di HEGOA, Istituto di Studi su Sviluppo e Cooperazione Internazionale, e professore di Diritto Costituzionale nell'Università dei Paesi Baschi. Quest’articolo fu pubblicato sul nr.13 dell'edizione stampata della rivista Pueblos, settembre 2004, pp. 46-49.

(1) Si veda: Bayart, Ellis e Hibou: The Criminalization of the State in Africa, James Currey & Indiana University Press, London, 1999; e Chabal, P. e Daloz, J. P.: África Works. Disorder asse Political Instrument, James Currey & Indiana University Press, London, 1999.
(2) Per le diverse definizioni di condizionamento si veda: Gutiérrez Vega, P. e Rodrigo-Piñero L. in Rocce, F. J., ed.): África en el sistema internacional. Cinco siglos de frontera, Los libros de la Catarata, 2000; y Pérez de Armiño, K. (dir.): Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, Icaria, Barcelona, pp. 110-113.
(3) Santiso, C.: “Retos y desafíos de la reforma de la ayuda europea. Mejorando las respuestas de la Unión Europea a las crisis de gobernabilidad y las erosiones de la democracia”, Rivista: Instituciones y Desarrollo, nº 11, 2002.
 
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traduzione dallo spagnolo a cura del Ccdp